Novela zákona o zdravotních pojišťovnách – poslanci vládní koalice naprosto ignorují pravidla zákonodárného procesu

MUDr. Milan Cabrnoch, 19. února 2004

V minulém týdnu prošel v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR druhým čtením vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o VZP a zákon o zaměstnaneckých zdravotních pojišťovnách.

Důležité je, že tento zákon předložila vláda Parlamentu 8. září 2003 a sněmovna jej projednala v prvním čtení 29. října 2003. Od konce října byl tedy vládní návrh zákona projednáván v příslušném výboru, konkrétně Výboru pro sociální politiku a zdravotnictví. Výbor ukončil projednávání tohoto zákona 4. února 2004, věnoval se mu tedy více jak tři měsíce.

Stejně důležité pro správné pochopení následující kritiky je vědět, co předchází předložení návrhu zákona vládou do Parlamentu. Obvykle vláda projedná věcný záměr zákona, ve kterém jsou popsány principy, které se zákonem mají zrušit, změnit či nově zavést. Po schválení věcného záměru zákona vypracuje příslušné ministerstvo paragrafové znění návrhu zákona. Toto paragrafové znění je (mělo by být) projednáváno s příslušnou odbornou veřejností. Dále je paragrafové znění návrhu zákona podrobeno nejprve resortnímu (vnitřnímu) a potom meziresortnímu (vnějšímu) připomínkovému řízení.

Po vypořádání připomínkových řízení (během vypořádání by mělo ministerstvo zohlednit připomínky, případně objasnit, z jakého důvodu připomínky nebyly zohledněny) projedná návrh zákona legislativní rada vlády. Projednávání návrhu zákona tímto odborným právnickým sborem a jeho komisemi má velký význam a přiznejme si, že v případě návrhů předkládaným ministerstvem zdravotnictví představuje často velký oříšek – legislativní rada vlády bývá kritická.

Je zřejmé, že prosazení některých principů již při projednávání věcného záměru nemusí být snadné, zvláště v případě tak různorodé vládní koalice a vlády.

Je jasné, že zveřejnění principů návrhu nebo jeho paragrafového znění vyvolá zájem těch, kterých se nový zákon dotkne. Obvykle se ozývají především ti, kdo s návrhem nesouhlasí, a brání se. Už jsme si zvykli, že se zdravotníci bránit umí a brání se velmi účinně – nakonec dobrým dokladem toho je bezkonkurenčně nejvyšší počet ministrů zdravotnictví. Pro autory návrhu zákona a pro ministra zvlášť je tedy celé připomínkové řízení a projednávání návrhu zákona před jeho předložení do Parlamentu velmi nepříjemným obdobím, ve kterém musí prokázat, že je schopen komunikovat, že ví, co chce prosadit i umí ustoupit ve prospěch věci. Pro zákon jako takový je připomínkové řízení tím nejdůležitějším obdobím. Právě v připomínkovém řízení se odhalí (protože více očí víc vidí) největší množství chyb a nedostatků a objeví řada nových možností a řešení. Pro opozici je období připomínkového řízení možností seznámit se s tím, co „vláda zase chystá“, mobilizovat síly proti těm principům, s kterými nesouhlasí a připravit se na projednávání v Parlamentu.

Pokud chce ministr prosadit do zákona principy, které jsou primárně problematické, musí se pokusit tuto proceduru obejít. Obejít odbornou veřejnost, obejít připomínkové řízení resortní i meziresortní, obejít legislativní radu vlády a nakonec obejít i vládu. Cestou k tomu je předložení pozměňovacích návrhů některým spřízněným poslancem až v průběhu projednávání zákona ve Sněmovně (téměř kaskadérským kouskem to lze i během projednávání v Senátu).

Již vícekrát jsem nejen já vystupoval proti této metodě obcházení. Ona je totiž výhodná pro ministra, někdy snad i pro vládu, ale rozhodně není výhodná pro všechny ostatní, především potom pro ty, kdo podle námi takto zpackaných zákonů musí žít a pracovat. Odborná i laická veřejnost prakticky ztrácí možnost vyjádřit se k navrhovaným změnám. Naivní je ten, kdo si myslí, že několik úředníků na ministerstvu, ministr či poslanec dokáží připravit zákon bezchybně a dobře. Je to kritika do vlastních řad, ale sděluji Vám, že nedokáží. Řádné připomínkové řízení včetně řádného vypořádání je nezastupitelné.

Vládní návrh zákona, kterým se mění zákony o zdravotních pojišťovnách, obsahoval následující principy:

1. pravidla pro naplňování a užívání fondů zdravotních pojišťoven
2. organizační strukturu Všeobecné zdravotní pojišťovny
3. úpravu ustanovení upravujících orgány zdravotních pojišťoven, volbu a odvolávání jejich členů
4. právo veta pro zástupce státu, zaměstnavatelů a pojištěnců ve Správní radě pojišťovny

S tímto obsahem byl návrh zákona propuštěn v prvním čtení ve sněmovně k projednání ve výboru – Výboru pro sociální péči a zdravotnictví. Během tří měsíců řada poslanců výboru návrh zákona prostudovala a někteří z nich si připravili pozměňovací návrhy. Není to zcela obvyklé, ale vzhledem k relativně malému rozsahu problémů řešených návrhem zákona, se poslanci ve svých pozměňovacích návrzích soustředili na problémy, které návrh zákona řeší. Nevnesli tedy, jak se často stává, do návrhu zákona nové problémy, nepokusili se o nepřímou novelu jiných zákonů. Myslím, že je možné říci, že poslanci při projednávání ve výboru nenavrhli nic, o čem by se již dlouho předtím nehovořilo a co by nebylo obsahem vládního návrhu.

Potom přišlo druhé čtení ve sněmovně. Pro méně informované doplňuji, že druhé čtení je poslední možností jak ve sněmovně navrhnout změnu v projednávaném návrhu zákona. Pozměňovací návrhy, které může každý poslanec přednést ke každému projednávanému návrhu zákona, nemusí obsahovat žádné odůvodnění, nejsou pochopitelně předmětem vůbec žádné diskuse – ani s veřejností, ani v připomínkovém řízení, ani v legislativní radě vlády, ani ve vládě a vlastně ani ve sněmovně. Během několika dnů se o pozměňovacích návrzích hlasuje – ano nebo ne. Mnohdy, až příliš často hlasují poslanci o takto “nadivoko, na poslední chvíli“ bez toho, že by věděli, co navržené změna způsobí – ti odpovědnější proto hlasují proti nebo se hlasování zdržují.

Co se tedy stalo při druhém čtení vládního návrhu zákona o zdravotních pojišťovnách: ministryně zdravotnictví se rozhodla obejít celý legislativní proces a využila k tomu několik poslanců vládních stran. Ministryně se rozhodla prosadit do zákona úpravy, které nebyly projednány s odborníky, s připomínkovými místy, s jinými resorty, s vládou, s opozičními poslanci a dokonce zcela evidentně a poslanci koaličními. Kdyby nešlo o tak vážné věci, řekl bych, že je komické, že ministryně zřejmě neprojednala navrhované změny ani s těmi, kdo je na její pokyn ve sněmovně nakonec jako své pozměňovací návrhy přečetli.

První signál o připravovaném podrazu zazněl, když ministryně zdravotnictví ve své úvodní řeči argumentovala ve prospěch změn, které ve vládním návrhu nejsou navrhovány a ani v té chvíli nebyly předloženy jako pozměňovací návrhy. Tomu se ve svém vystoupení vzápětí podivoval i poslanec ODS Miroslav Ouzký. V podrobné rozpravě následovala „smršť“ rozsáhlých pozměňovacích návrhů, předkládaných poslanci vládní koalice. Pozměňovací návrhy lze nalézt na www.psp.cz jako tisk 444/2.

1. Poslanec Krákora (ČSSD, člen VSPZ) navrhl zavedení platebních výměrů a výkazů nedoplatků, nástrojů, které by měly posílit schopnost zdravotních pojišťoven vybírat pojistné.
2. Poslanec Votava (ČSSD) navrhl povinnost zdravotních pojišťoven zasílat výpisy uhrazené péče všem pojištěncům i bez jejich žádosti.
3. Poslanec Kubinyi (ČSSD, člen VSPZ, potencionální kandidát na ministra zdravotnictví) navrhl zavedení zcela nového principu přerozdělování pojistného a zavedení fondu nákladné péče (návrh na šest stran textu včetně nové přílohy zákona!).
4. Poslanec Janeček (KDU, místopředseda VSPZ) navrhl dokonce změnu v zákoně o pojistném na zdravotní pojištění, tedy v zákoně, kterého se původní vládní návrh zákona vůbec netýkal. Tento návrh se týká zvýšení pojistného u některých skupin plátců.
5. Poslanec Říha (KDU, člen VSPZ a zpravodaj návrhu zákona) navrhl zásadní změnu v naplňování fondu prevence pro VZP a změny v procesu schvalování zdravotně pojistných plánů zdravotních pojišťoven.

Z uvedeného přehledu je jasné, že během několika desítek minut se na poslední chvíli z relativně „malé“ novely stala zásadní novela, která podstatným způsobem změní celé zdravotní pojištění a fungování zdravotních pojišťoven, které jej provádí. Novela, která se dotkne každého občana. Změny, o kterých se bude během několika dnů hlasovat bez možnosti jakékoli diskuse, nebyly předem projednány ani řádně odůvodněny.

Jak se mají poslanci k takovým návrhům postavit? Nu přece odpovědně. Odpovědně znamená v případě koaličních poslanců „nepodrazit“ návrh svých kolegů, zvláště když ví, že jim ho do ruky vložila již tak těžce zkoušená ministryně zdravotnictví. U poslanců opozice ono odpovědně znamená to, že nemohou v žádném případně odpovědně zvednout ruku pro něco, co s nimi ani s odbornou veřejností nebylo projednáno, na co z prostých časových důvodů nemohou mít vypracovaný odborný posudek. Výsledek bude tedy podobný, jako v mnoha jiných případech – zákon bude sněmovnou protlačen těsnou většinou vládní koalice, a s největší pravděpodobností se vrátí ze Senátu s řadou návrhů na změny. Tyto změny budou potom s mobilizací všech koaličních poslanců opět přehlasovány a narychlo bez diskuse navržené změny budou prosazeny. Není divu, že takové „horkou jehlou“ šité zákony mají prachbídnou kvalitu.

Poslední dny ve sněmovně ukazují ještě jeden možný scénář. Někteří vládní poslanci již mají plné zuby toho, jak jim vláda a její jednotliví členové předkládají bez jakéhokoli jednání a jakéhokoli odůvodňování své představy k „prohlasování“. Možná i tento zákon, který se věnuje „pouze“ zdravotnímu pojištění, který se týká „pouze“ každého jednoho z nás a to významně, bude jednou z těch příslovečných kapek, které přetékají. Uvidíme…

Reagujte:

Prosím, vyplňte takto * označená pole. Děkuji

Rozsáhlejší texty zasílejte prosím na e-mail cabrnoch@psp.cz